非法证券活动再次抬头 国办发文七部门合力打非

随着资本市场改革和发展工作的稳步推进，市场的制度性建设进一步健全和完善，影响市场发展的一些深层次矛盾逐步得到解决，有利于资本市场长期稳定健康发展的内外部环境正在形成。

然而，今年以来非法证券活动在部分地区呈蔓延之势，，已经严重影响了社会稳定和金融安全。国务院办公厅日前关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知，为形成执法合力，将成立打击非法证券活动协调小组，由证监会牵头，公安部、工商总局、银监会并邀请最高人民法院、最高人民检察院等有关单位参加。 

 解读通知：

一、“两非”活动定义明确

对于“两非”活动的界定，在证券法中，仅有第十条、第一百二十二条、第一百六十九条做出了原则性的规定。其中，关于“擅自公开发行证券”的界定相对比较细致，但对“变相公开发行”、“非法经营证券业务”，则没有就其表现形式进行较为细致的列举和描述。这样，在“打非”工作中，有关部门往往遇到不法分子以“转让不是发行”、“产权、股权不是股票、证券”等为借口，逃避法律责任的情况。

《通知》则对非法发行股票和非法经营证券业务作出了明确界定。

 (一)严禁擅自公开发行股票。向不特定对象发行股票或向特定对象发行股票后股东累计超过200人的，为公开发行，应依法报经证监会核准。未经核准擅自发行的，属于非法发行股票。

 (二)严禁变相公开发行股票。向特定对象发行股票后股东累计不超过200人的，为非公开发行。非公开发行股票及其股权转让，不得采用广告、公告、广播、电话、传真、信函、推介会、说明会、网络、短信、公开劝诱等公开方式或变相公开方式向社会公众发行。严禁任何公司股东自行或委托他人以公开方式向社会公众转让股票。向特定对象转让股票，未依法报经证监会核准的，转让后，公司股东累计不得超过200人。

 (三)严禁非法经营证券业务。股票承销、经纪(代理买卖)、证券投资咨询等证券业务由证监会依法批准设立的证券机构经营，未经证监会批准，其他任何机构和个人不得经营证券业务。

《通知》对三种不法行为均做出了更富操作性的界定，尤其是明确了何为“变相”公开发行股票，详细列举了11种公开或变相公开方式，并明确提出“严禁……转让股票”，从而将以“转让”为借口变相公开发行的行为纳入了监管范围；同时，《通知》也明确了“证券业务”的范围，列举了承销、经纪和投资咨询等业务，令不法分子打出的所谓“证券投资咨询公司”、“产权经纪公司”、“财务顾问”等名号无所遁形。

通知说，违反上述三项规定的，应坚决予以取缔，并依法追究法律责任。

二、产权交易机构不得从事证券业务

《通知》明确，证券业务须由证监会依法批准设立的证券机构经营，其他任何机构和个人不得经营证券业务。这就说明，一些地方的产权交易场所、产权经纪公司等，均不得从事证券业务。

从现实情况看，一些地方产权交易机构的成立，主要目的是为了保障国有资产转让的公平、公正和公开，目前地方设立的产权交易机构，只限于提供报价服务，而不能进行集合竞价交易，不能拆细股份出售，不能撮合交易。

去年国办发62号文亦指出，“未经国务院批准，地方各级人民政府、国务院有关部门不能擅自设立证券交易场所或者利用现有交易平台提供证券转让服务”。因此，到目前为止，证券交易活动只能在上海、深圳证券交易所和中国证券业协会代办股份转让系统中进行，以“产权”、“股权”名义进行的证券交易，得不到法律保护。

三、明确执法主体和工作流程

证券法虽规定对擅自公开或变相公开发行证券设立的公司，由依法履行监督管理职责的机构或者部门会同县级以上地方政府予以取缔，但对如何“会同”没有明确。实践证明，“打非”工作需要地方、部门协调，地方政府是“打非”的中坚力量，证监、公安、工商部门的密切配合，是“打非”取得成效的重要保证。因此，《通知》要求成立包括证监会、公安部、工商总局、银监会、高法、高检在内的“打非”协调小组，并进一步明确了非法证券活动查处和善后工作的属地原则，明确了地方政府在“打非”过程中的职责。

与此同时，为堵邪路、开正道，《通知》也要求证监会尽快制定《非上市公众公司管理规定》，明确了非上市公众公司的定义、管理框架和监管边界，从而为我国非上市公众公司监管乃至多层次资本市场体系建设埋下了伏笔。   

四、非法证券活动查处和善后处理按属地原则

《通知》要求，非法证券活动查处和善后处理工作按属地原则由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府负责。非法证券活动经证监会及其派出机构认定后，省级人民政府要负责做好本地区案件查处和处置善后工作。涉及多个省(区、市)的，由公司注册地的省级人民政府牵头负责，相关省(区、市)要予以积极支持配合。发现涉嫌犯罪的，应及时移送公安机关立案查处，并依法追究刑事责任。未构成犯罪的，由证券监管部门、工商行政管理部门根据各自职责依法作出行政处罚。

五、打击非法证券活动总动员

证监会:将会同地方政府严打非法经营证券活动

中国证监会将会同地方各级政府依法打击非法发行股票和非法经营证券业务活动，以维护证券市场秩序，保护投资者合法利益。

上海"重拳"打击非法证券活动 从源头上坚决遏制

11月3日，上海市政府召开打击非法证券活动专题工作会议。市委常委、常务副市长冯国勤主持会议，态度坚决地抓紧打击非法证券活动。对非法证券活动涉及有关工商登记、发证审批、媒体广告等各个环节，要依法加强监管，从源头上坚决遏制此类非法活动蔓延。

非法证券活动猖獗 公安部开展集中打击行动

由于近期我国非法证券活动频繁发生，公安部11月2日决定，自现在起至今年年底，将在全国重点地区选择重点案件开展一次以打击非法经营证券业务犯罪案件为主的集中行动，以点带面，依法遏制该类犯罪活动发展蔓延和危害加重的势头，维护我国证券市场的健康发展。

证券业协会警示防范非法证券活动风险

中国证券业协会9月14日发布风险提示公告，提醒投资者警惕不法机构和个人非法发行股票的诈骗活动，不要购买非法发行的股票，以免给个人财产带来损失。

证券业协会提示:投资者参与非法证券活动不受保护

今年非法证券活动的特点及主要形式

从证券监管部门和公安机关掌握的情况看，今年以来涉及非法证券活动的各类来信、来电、来访达数千起，较去年同期成倍增长。其中，非法发行股票企业大部分来自中西部地区，非法从事证券业务的中介机构大多集中在沿海发达地区。

非法证券活动的突出特点有：

一是涉案地域范围广、金额大、情况复杂；

二是资产易被转移、证据易被销毁、人员易潜逃；

三是花样不断翻新，隐蔽性强、欺骗性大；

四是大多涉嫌多项违法犯罪行为，社会危害巨大；

五是投资者多为退休人员、下岗职工等社会困难群体，承受损失的能力和心理承受力较脆弱。

当前，非法证券活动的主要形式为：

一是编造公司即将在境内外上市或股票发行获得政府部门批准等虚假信息，诱骗社会公众购买所谓“原始股”；

二是非法中介机构以“投资咨询机构”、“产权经纪公司”、“外国资本公司或投资公司驻华代表处”的名义，未经法定机关批准，向社会公众非法买卖或代理买卖未上市公司股票；

三是不法分子以证券投资为名，以高额回报为诱饵，诈骗群众钱财。

案例回眸：

 “必得利案”

2004年4月，潘学成(台湾省籍)、韩枫通过他人以韩枫名义在美国加州设立了美国必得利财金集团公司，又以张桃盛为首席代表，设立了上海代表处，并开始以西安现代新农业股份公司将向海外上市为名，向不特定投资者非法出售股票。同年5月，潘学成、韩枫获悉陕西唐宇药业股份有限公司欲赴海外上市后，又与陕西唐宇签订协议书，约定由陕西唐宇在海外设立公司，设定2,000万股权，由必得利公司以每股1元价格负责在境外募集资金。协议签订后，潘学成即指使韩枫通过他人以陕西唐宇负责人王群安等人名义在美国加州设立王氏国际控股公司并印制了王氏公司股票。其后，潘学成制作了虚假的“投资价值分析报告”、“战略投资人说明书”等宣传资料，虚构了王氏公司投资陕西唐宇1,400万元的事实，夸大必得利公司、王氏公司和陕西唐宇的规模，编造了陕西唐宇海外上市模式等。潘学成、韩枫还指使被告人张桃盛等人招募员工，采用拨打电话等方式，向被害人散发上述虚假宣传资料，将所谓“反向兼并、买壳上市”的操作方式灌输给被害人，以投资获利周期短、回报率高和承诺回购为诱饵，以每股0.6美元的价格骗取不特定被害人购买王氏公司股票。在销售王氏股票过程中，还诱骗被害人支付一定的差价后将部分先前投资的新农业股票转换为王氏公司股票。

其后，通过各种方式设立投资咨询公司等继续对外销售股票。至2005年2月案发，被告人潘学成、韩枫共骗得章某等数百名被害人购买王氏公司股票，折合人民币2,000余万元。

判决

上海市高级人民法院日前对被告人潘学成、韩枫集资诈骗，被告人张桃盛等非法经营一案作出终审判决。

终审判决维持一审对被告人潘学成犯集资诈骗罪，判处无期徒刑，并处没收财产人民币60万元；被告人韩枫犯集资诈骗罪，判处有期徒刑15年，并处没收财产人民币40万元；被告人张桃盛犯非法经营罪，判处有期徒刑8年，并处没收财产人民币8万元。

观察：堵邪路开正道

从举报来看，这类事件在全国各地都有发生，在部分地区还有蔓延之势，已经严重影响了社会稳定和金融安全。

堵邪路，还要开正道，疏堵并举才是标本兼治之道。

从某种意义上来说，大量非法发行股票和非法证券经营活动都缘于相关法律法规的缺失。《公司法》和《证券法》只是勾画了建立非上市公众公司监管的粗线条，缺乏比较明晰的规定。按照国务院的要求，证券监管部门正在加快研究制订有关非上市公众公司管理规定，建立非上市公众公司的监管体系，探索建立多层次资本市场，这将从监管层面有效压缩非法证券活动的空间。

实践证明，相关部门加强配合、协同作战，是打击非法证券活动能否取得成效的重要制度保证。当前，公安机关会同证监部门等，在全国重点地区选择重点案件展开集中行动，对非法证券活动露头就打，一直保持对该类违法活动的高压态势，已经逐步建立起防范和打击非法证券活动的长效机制。